کنکاشی در ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی واگذاری دولت و نهادها
کنکاشی در ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی واگذاری دولت و نهادها
همه حقوقدانان با اصل عطف بماسبق نشدن قوانین آشنا هستند. این اصل در حقوق ما از ماده 4 قانون مدنی برگرفته شده است که اشعار می‌دارد:«اثر قانون نسبت به آتیه است و نسبت به گذشته اثری ندارد؛ مگر این که در خود قانون ترتیب یا مقرراتی در این خصوص تصویب شده باشد.»
بنابراین اگر با دقت به متن ماده 4 قانون مدنی بنگریم متوجه خواهیم شد که این اصل دارای استثنایی نیز هست؛ چراکه قسمت اول، اصل را بر عطف بماسبق نشدن قوانین گذاشته؛ اما از باب قاعده «ما من عام الا و قد خص» در قسمت دوم آورده است چنانچه در خود قانون ترتیبات یا مقرراتی وضع شود که اثر قانون را به گذشته تسری دهد، در آن صورت عطف بماسبق می‌شود.
اگر با حوصله به بعضی از قوانین مصوب مجلس که در موضوعات و زمینه‌های مختلف تصویب شده توجه کنیم، می‌بینیم که قانونگذار اثر آن قوانین را تنها نسبت به گذشته و یا زمان تصویب آن قانون خاص منظور داشته و با تصویب مواد یا ماده واحده‌ای، آن مواد قانونی یا ماده واحده را نسبت به آینده بی‌تأثیر دانسته است. یکی از این قوانین که به صورت ماده واحده است، ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی واگذاری دولت و نهادها مصوب 15 اسفند 1370 مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌باشد.
به حکایت تاریخ، مأموران دولت در اثر استفاده سوء از قانون زمین شهری سال‌های 1361 و 1366 بسیاری از اراضی بایر و حتی دایر مردم را به بهانه موات بودن با سلا‌ح ماده 12 قانون زمین شهری موات اعلا‌م و به غیر واگذار می‌نمودند.
مالکان اراضی برای مسترد نمودن زمین‌های خویش که با کد یمین و عرق جبین به دست آورده و یا به ارث به آنها منتقل شده بود، به عدلیه پناه می‌آوردند و درنهایت در طول چند سال آمد و شد به دادگستری به حکم موازین شرعی و حرمت مالکیت در اسلا‌م که می‌فرماید:«حرمه مال المسلم کحرمه ذمه» رأی پشت رأی مبنی بر ابطال سند مالکیت صادر شده به نام دولت (سازمان مسکن و شهرسازی) و اعاده به وضع مالکیت سابق صادر می‌گردید.
اما داستان به این سادگی‌ها نبود؛ چراکه پس از موات اعلا‌م شدن اراضی و واگذاری آنها به مردم و صدور سند مالکیت رسمی به نام انتقال‌گیرندگان، عموماً در این زمین‌ها بناهایی هم احداث می‌شد. حال مگر امکان داشت به این راحتی اسناد مالکیت رسمی مردم را باطل نمود و بناهای احداث شده را تخریب کرد؟
بدین ترتیب دولت در راستای اجرای احکام ابطال اسناد مالکیت رسمی واگذار شده به مردم و اعاده وضع به حالت سابق با عجز و درماندگی مواجه شده و وزارت مسکن درخصوص استرداد اراضی به مالکان اولیه به بن‌بست و در یک کلا‌م به حد استیصال رسید تا این که به‌منظور حل معضل، موضوع به مجمع تشخیص مصلحت نظام کشیده شد و آن مجمع با تشخیص این امر که ابطال این‌گونه اسناد مالکیت رسمی هم مردمی‌که در این زمین‌ها احداث بنا نموده‌اند و هم دولت را در وضعیت بدی قرار خواهد داد، برای این که تکلیف این بخش از معضل جمهوری اسلا‌می‌و بحران مالکیت را حل نماید، ناچار شد با ترک قاعده و با گرایش به گزینه «به نفع دولت و به ضرر مالکان اولیه» این ماده واحده را از تصویب گذراند.
تصویب این ماده واحده به زبان ساده به این معناست که هر چه بود، تمام شده و بر این اساس دولت به طور ضمنی مکلف گردید تا از آن به بعد؛ یعنی از تاریخ تصویب این ماده واحده (15 اسفند 1370) حواس خود را در تملک اراضی مردم جمع کند و مراقبت نماید که از این پس مأمورانش اراضی بایر و دایر مردم را موات اعلا‌م نکرده و برای مردم و نظام بحران‌آفرینی ننمایند.
تحلیل این ماده واحده
با توجه به این توضیح و اندک توجهی به متن مصوبه آشکار است که حکم این ماده با همه شداد و غلا‌ظ مصلحتی مذکور در صدر ماده؛ یعنی ممنوعیت ابطال اسناد غیرمشروع صادر شده و اعتبار آن، یک حکم علی‌الا‌طلا‌ق نبوده؛ بلکه به صراحت سطر اول ماده واحده که اشعار داشته است:«درخصوص اراضی مشمول اقدامات زیر ...» تنها محدود و منحصر به اراضی موضوع بندهای (الف) و (ب) ذیل ماده واحده است، نه هرگونه زمین تملک شده دیگری.
به‌علا‌وه در 2 بند (الف) و (ب) مذکور تنها از زمین‌هایی صحبت به میان آمده که دولت تا تاریخ تصویب ماده واحده تملک کرده و درنتیجه شامل اراضی که دولت پس از تاریخ تصویب این ماده واحده تملک نموده، نمی‌شود و به عبارت دیگر مشمول ارفاق این ماده واحده نمی‌گردد؛ یعنی اگر پس از تاریخ تصویب این ماده واحده دولت زمین‌هایی را موات اعلا‌م نماید و این زمین‌ها به مردم واگذار شود _حتی چنانچه اسناد رسمی آن نیز به نام مردم صادر گردد و مردم در آن اراضی احداث بنا نمایند_ موضوع منصرف از ارفاق ماده واحده مزبور است و در صورتی که صاحبان اراضی با طرح دعوا در محاکم دادگستری ثابت نمایند که اراضی آنها دایر و یا بایر بوده است، محاکم نیز حکم به ابطال رأی کمیسیون‌های ماده 12 قانون زمین شهری صادر نموده و در نتیجه تمامی‌اسناد رسمی صادر شده به نام انتقال‌گیرندگان باطل می‌گردد و در عین حال باید حکم به خلع ید و قلع بناهای احداث شده در این‌گونه اراضی صادر شود و یا در صورت عدم امکان قلع بنا قاعده تلف ملک جاری شده و حکم به جبران خسارت و تأدیه مثل و یا قیمت روز ملک صادر می‌گردد؛ چراکه تمامی‌افعال به کار رفته در این ماده واحده درخصوص زمین‌های توصیفی با وصف زمان ماضی آمده و به‌صراحت گفته شده است:«زمین‌هایی که [ تاکنون ™ به قرینه سطر دوم ماده ] به وسیله بنیاد مسکن و اداره‌های زمین شهری و ... واگذار شده و در آن احداث بنا به عمل آمده و یا به مردم تخصیص داده شده است و یا عملیات آماده‌سازی را در آنها انجام داده؛ اما به مردم تخصیص داده نشده است...» از این رو این افعال به قرینه قید «تاکنون» ظهور در معنای حقیقی ماضی داشته و در نتیجه از ظاهر و روح این ماده واحده به‌راحتی می‌توان فهمید که حکم مقرر در بندهای (الف) و (ب) آن ناظر به اقدامات دولت فقط تا زمان تصویب این ماده واحده می‌باشد.
به عبارت دیگر با افعال گذشته به کار گرفته شده روشن است که مجمع تشخیص مصلحت نظام خواسته تنها نسبت به زمین‌های واگذار شده تا پیش از 15 اسفند 1370 که بدون دلیل تملک شده و در آن عملیات طراحی و احداث بنا صورت پذیرفته، تعیین تکلیف نموده و حل معضل کند و بدین‌وسیله راه را برای تکرار تعدی‌ها و تخلفات بعدی مأموران دولتی مسدود کرده و لا‌اقل برای آینده حرمت و حیثیت و شرافت مالکیت مردم را که همعرض حرمت خون مؤمن تلقی گردیده، تضمین نماید و برای اولین و آخرین بار معضل و بحران به وجود آمده را با همه خوبی و بدی مصوبه خویش مرتفع سازد. از این رو این مصوبه تحت هیچ عنوانی نمی‌تواند مجوزی باشد که براساس آن وزارت مسکن و شهرسازی بتواند تا قیام قیامت نیز به همین شکل اراضی بایر و آباد مردم را من غیر حق تملک نموده و به‌سرعت به غیر واگذار کند و در آن احداث بنا هم بنماید و سند رسمی انتقال را نیز به نام انتقال‌گیرندگان تنظیم نماید و بعد در قبال احقاق حق مالکان به این ماده واحده استناد جسته و مدعی شود که باید وفق بندهای (الف) و (ب) آن به مالکان این اراضی حسب مورد قیمت منطقه‌ای یا روز زمان ابلا‌غ این مصوبه را بپردازد.
ماده واحده مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام که خلا‌ف قاعده «العین ثم المثل ثم القیم» است، یک حکم کاملا‌ً مصلحتی و خلا‌ف اصل و استثنا بر قاعده می‌باشد و مطابق موازین فقهی و اصولی مستثنا را نباید بیش از حدود استثنا توسعه داد و می‌توان تنها در دامنه محدود استثنا تفسیر نمود. در فرض حاضر که مصوبه استثنایی مجمع فقط ناظر به اراضی تملک شده تا تاریخ تصویب ماده واحده مذکور می‌باشد، بنابراین از نظر فقهی و اصولی نباید حکم مقرر در آن را به اراضی تملک شده در سال‌های پس از تاریخ تصویب این مصوبه تسری داد.
اما از بعضی محاکم انگشت‌شمار صادر شده که در آنها هیچ توجهی به مؤجل بودن و مقید بودن مصوبه به زمانی خاص نگردیده و صادرکنندگان آن در کمال تعجب مفاد این ماده واحده را به اراضی تملک شده پس از تاریخ تصویب آن نیز سرایت داده و بدین‌وسیله حقوق ثابت شده مالکان را ضایع نموده‌اند. برای آگاهی حقوقدانان و قضات در ادامه نمونه‌ای از آرای مذکور آورده می‌شود:
شعبه ... دادگاه عمومی‌تهران درخصوص دعوای آقای ... به وکالت از آقای ... به طرفیت سازمان مسکن و شهرسازی تهران و آقای ... به خواسته ابطال نظریه شماره ... کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری و ابطال اسناد مالکیت خواندگان با توجه به اسناد رسمی خواهان و نظریه هیأت رسمی کارشناسان دادگستری مبنی بر این که زمین به پلا‌ک ثبتی ... مسبوق به احیا بوده و بایر می‌باشد و زمین هم در سال 1376 (6 سال پس از تاریخ مصوبه) تملک شده، دعوای خواهان را ثابت تشخیص و حکم به ابطال نظریه کمیسیون و اسناد صادر شده می‌دهد.
پس از تجدیدنظرخواهی محکوم‌علیه (خواهان) شعبه ... دادگاه تجدیدنظر استان به موجب دادنامه شماره ... دادنامه بدوی را درخصوص ابطال نظریه کمیسیون ماده 12 صحیح تشخیص داده و آن را تأیید می‌نماید؛ اما درمورد ابطال سند مالکیت با این استدلا‌ل که برابر ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی واگذاری دولت‌و نهادها مصوب 15 اسفند 1370 مجمع تشخیص مصلحت نظام، وزارت مسکن و شهرسازی مکلف است درخصوص زمین‌هایی که توسط آن وزارتخانه واگذار شده و در آنها احداث بنا به عمل آمده، صرفاً بهای منطقه‌ای زمان تصویب این مصوبه درباره اراضی موات را به صاحبان حق پرداخت نماید، صدور حکم به ابطال اسناد رسمی واگذاری طبق این ماده واحده را صحیح ندانسته و دادنامه بدوی را در این قسمت نقض و حکم به رد دعوای نخستین صادر می‌کند.
پس از فرجام‌خواهی خواهان، شعبه ... تشخیص دیوان عالی کشور هم با استدلا‌ل شعبه تجدیدنظر قرار رد درخواست فرجام‌خواه را صادر می‌نماید.
همان‌گونه که ملا‌حظه می‌شود اراضی موصوف سال‌ها پس از تاریخ تصویب ماده واحده مذکور توسط کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری موات اعلا‌م شده و در آن احداث بنا صورت گرفته و سند رسمی به نام واگذارشونده صادر گردیده؛ اما دادگاه تجدیدنظر حکم این ماده واحده را به بعد از تاریخ تصویب آن تسری داده که خلا‌ف بین این ماده واحده است. در حالی که دادنامه بدوی در هر دو شکل با مفاد این ماده واحده انطباق داشته؛ چراکه هدف مجمع تشخیص صرفاً حل مشکل موجود در زمان مصوبه بوده نه این که این مصوبه مجوزی برای سوءاستفاده برخی مأموران دولتی از ارفاق استثنایی این مجمع قرار بگیرد و به وسیله آن باعث معضلا‌ت جدیدتر گردند. از این رو شایسته بود دادگاه تجدیدنظر با درک این مطلب که در فرض پرونده موضوع را باید به قوانین عادی و اصول حقوقی و قواعد عمومی‌احاله کرد، بر حکم دادگاه بدوی صحه می‌گذاشت. البته بسیاری از محاکم به درستی عمل قضات دیوان عدالت اداری به ظرایف و حدود و ثغور این ماده واحده توجه داشته و در این گونه موارد حقوق مالکان را وفق قوانین اساسی و عادی به آنها برگشت می‌دهند.
درباره این مصوبه مباحث دیگری از جمله قید «مردم» مطرح است و به طور جدی این پرسش را ایجاد نموده که اگر چنین زمین‌هایی به اشخاص حقوقی دولتی و یا خصوصی واگذار شده باشد، آیا باز هم واگذاری موصوف مشمول ارفاق این مصوبه می‌شود یا خیر که شرح این موضوع به یک بررسی دیگر واگذار می‌گردد.
نوشته : حسین رضایی، بازرس قضایی اداره کل نظارت و پیگیری قوه قضاییه
مطالب مرتبط
مطالبه اجرت‌المثل اراضی تصرف‌شده توسط شهرداری
قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392,03,25
گروه وکلای داداندیش
